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北京青年报:扶贫重在治理

大字 日期:2017-09-24 来源:北京青年报

  过去30年中,中国扶贫工作取得了举世瞩目的成绩,在联合国千年目标的实现过程中,中国贡献了70%的减贫成绩。中国扶贫成绩的取得,与不断完善的贫困治理机制密不可分。贫困治理的核心是解决三个问题,即“帮扶谁”、“谁来帮”和“怎么帮”,也就是要解决扶贫中的目标瞄准、扶贫责任和扶贫途径的问题。中国扶贫的历史,也就是一个目标瞄准不断精细、扶贫责任越来越清楚以及扶贫途径越来越有效的过程。

  确定扶贫的目标群体不仅要考虑到贫困状况,还要考虑到当时的社会经济水平,以及这种社会经济水平所能承受的帮扶力度。中国采取了逐步提高贫困线的方法,随着经济发展水平的提高,坚持把最底层的贫困人群纳入到扶贫的对象中。1986年我国政府第一次正式公布的农村贫困人口的标准是人均年纯收入206元,即使如此,也有1.25亿的贫困人口年人均收入低于206元。随着农村贫困人口减少,2000年又采用了低收入线,从而将更多的贫困人口包括在扶贫的目标群体中。2011年又大幅度调整了贫困线,从而使扶贫的目标群体从2600万增加到1.2亿。能否从全国数亿农民中将这个庞大的贫困群体识别出来,准确地给予帮扶是对治理能力的一个考验。

  中国扶贫经历了一个目标瞄准从粗放到精准的过程。20世纪80年代开始大规模扶贫,由于贫困人口基数比较大,扶贫力度比较小,扶贫的目标主要集中在18个连片贫困地区。1994年实施《国家八七扶贫攻坚计划》确立了国家重点扶持的贫困县592个,扶贫重点县成为扶贫的主要目标。在进入21世纪以后,中国扶贫开始了整村推进,将扶贫目标进一步集中在贫困村。2013年开始实施精准扶贫战略,通过建档立卡,识别出12.8万个贫困村,并提出“因户施策”的扶贫方式。经过区域、扶贫重点县、贫困村到贫困户,中国扶贫的瞄准机制在不断精确,与目标精确瞄准的扶贫投入增加和技术手段提高相适应。

  通过多年的扶贫实践,形成了政府主导,各部门和各地区配合,广泛社会动员的扶贫责任机制,这一责任机制解决了谁帮扶的问题。

  政府主导首先体现在专门扶贫机构的存在。在国家层面上成立了扶贫领导小组,有40个部门成为这个小组的成员单位,各自承担了相应的扶贫责任。同时领导小组下设的办公室建立了一整套机构,涉及到扶贫的研究、政策制定、资源分配、宣传动员等与扶贫相关的各个领域,在全国统领了扶贫工作。同时贫困地区各级政府也承担了相应的扶贫责任,在实施精准扶贫以后,政府的扶贫责任更直接体现在各级政府层层立下“军令状”,保证按时完成脱贫任务,上级主管部门对各级政府的脱贫工作进行监督,对出现问题要追究责任。

  同时,发达地区和国有企事业单位也承担了对口帮扶的责任,与西部贫困地区形成一对一的帮扶关系,经济发达地区不仅为扶贫提供资金和项目,而且向贫困地区派出干部,吸收贫困地区到东部挂职,东部和西部、企业和贫困地区之间建立密切的互助关系。在精准扶贫中,对口帮扶承担了明确的扶贫责任,并发展为不脱贫不脱钩的机制。从下到上逐层负责和从上到下的问责以及对口帮扶,充分体现了中国扶贫的政治优势,政府主导的扶贫得到了社会各界的积极响应,以扶贫为主的社会组织发育很快,且取得较大的影响。

  中国扶贫的成功,有赖于开发式扶贫和救济式扶贫的相互结合,在发挥社会政策的同时也充分利用市场的作用。与救济式扶贫相比较,开发式扶贫的难度更大。中国已经逐渐摸索出包括产业选择、产业组织、市场建设和信贷支持等与开发式扶贫密切相关的扶贫政策。比如将分散的贫困农户与市场对接是一件很难的事情,贫困户的产品往往产量小,不标准,销售成本高且难于进入市场。通过多年的摸索,在扶贫中逐渐形成了公司加农户的生产方式,以及发挥互联网连接市场和农业生产者,通过电商实现扶贫的模式。

  在产业发展中如何保证贫困户受益,是产业扶贫中难度较大的问题。很多时候,产业可能会发展,但是扶贫的效果并不一定可以发挥。多年实践形成了通过财政资金支持,使贫困户受益的产业发展模式,如提供政策或信贷支持产业发展以换取企业保障贫困户的就业,将扶贫资金作为贫困户的股份投入到产业发展中,并保障贫困户的利益分配等机制。

  认真梳理中国的扶贫经验发现,在贫困治理方面我们积累了丰富的经验,形成了有效的贫困治理机制。但有些经验还局限于部分地区,理论上完善的贫困治理机制还没有完全在实践中被落实,从而造成了扶贫中出现问题。不断解决问题的过程,也是贫困治理机制逐渐完善的过程。(王晓毅)

[责任编辑:陈茜]

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